「鳥獸保護管理法」的修改過程

2014年5月，日本政府修改原本的「鳥獸保護法」(全名：鳥獸保護及合理狩獵法)，加上管理的概念後更名為「鳥獸保護管理法」。但加入「管理」的新概念對於野生動物的個數及棲地、亦或是人類及農作物遭受野生動物的損害狀況能否起到效用呢？

日本最早針對狩獵訂定的法律是1896年(明治28年)的「狩獵法」，主要目的是確保狩獵時的安全及維持秩序。當時將野生動物分為可以被狩獵的以及一般野生動物兩類，勉強算是包含著保育的意思在內。一直到了1963年(昭和38年)才針對保育的部分修法，並將名稱改為「鳥獸保護及合理狩獵法」，主要目的是保護野生動物，以及防止人類的活動造成生態系的破壞。然而，儘管制定了相關法律，實際執行時仍遭遇到困難。

明治時代的日本因人口增加造成耕地及居住空間不足，開始開發淺山地區，造成原本在當地生活的野生動物棲地及族群數減少，甚至在某些地區造成族群的滅絕。但隨著近年來持續少子化的趨勢，人口集中在都市地區，這些被開發的淺山地區開始荒廢，再加上近年來的氣候變遷，氣溫上升的結果，造成山區積雪減少，適合野生動物生活的範圍擴大，族群又慢慢地開始增加。族群們與在淺山地區居住的人們互動頻繁，野生動物對農作物或是人身造成傷害。近年來數量大幅增加的日本鹿和野豬就是很好的例子，根據環境省的統計，2013時本州以南的日本鹿族群總數約261萬頭，野豬約為23萬頭，但以目前的獵捕數量來推算，到了2025年，日本鹿的族群數會是目前的兩倍。此外，以新瀉縣為例，野豬及猴子等造成的農產品損失，在2013年度就高達2億5千萬日圓。在這樣的情況下，若只是藉由狩獵野生動物來減少農作物損害，在現今生態保育意識高漲的社會中，勢必是不可行的方式。

另一方面，儘管在「鳥獸保護法」第4條「鳥獸保護事業計畫」中，規範了各縣市政府必須依照國家的基本方針設立保護區，以及調查野生動物的生存狀況，但這樣的措施並不能完全解決目前的問題。其中一個原因是儘管各縣市都有執行這項計畫的義務，但對於實際執行計畫的檢核及罰責卻是完全沒有提到，再加上大多數的單位都是以獵殺的方式來管理野生動物的個體數，因此並不能充分達成減少農作物損失的目標。

於是自1999年起，由WWF Japan為首，共45個自然保護相關NGO團體為了制訂野生動物保護法，設立了全國網絡組織，於1999年修改「鳥獸保護法」時，對政府提出建言並表達對修正案的質疑。當時的修正案中，儘管出現「野生動物的保護管理」此一詞彙，但實際的情況卻是偏重在補殺有害動物。此外，調查野生動物及保護稀有種等相關問題都尚未明瞭。無法確實掌握野生動物的族群數，僅以獵殺的方式來減少數量，根本說不上是「管理」。加上當時的修法中，將保護管理的權責交給地方，但這樣恐怕會衍生更多的問題。譬如說，相鄰的兩個村鎮對野生動物採取不同的措施(譬如一個為捕捉後野放，另一個為獵殺)，但野生動物並不會只在單一村鎮出沒，常常會跨區域活動，這樣的方針並不妥當。NGO團體也對此提出建言，當時的參眾議院也以附帶條件的方式，將NGO團體的意見列入修正案中。

當時的修正案中新增了「特定鳥獸保護管理計畫」的規定，其目的是以科學的方式針對數量過多或數量過少的特定動物進行保護管理。當中的三大原則是：1.個體數的管理，2.防止遭到損害，3.棲地的管理。這三大原則明確記載於2008年成立的「生物多樣性基本法」，雖然確立此三大原則，野生動物保護管理的工作卻遲遲沒有進展，這是因為地方政府的預算不足以及無法適當任用專業人員，甚至部分地方政府根本沒有訂定保護管理的計畫。儘管在當時的修正案中，已經提出保護與管理的概念，但沒有實際執行這些概念的話，也無法改善問題。因此在2002年時，再次修改了鳥獸保護法。

本次修正的重點之一，就是將以往複雜難懂的法律條文修改成口語化易懂的文字，以及修改各條款的說明。修改後的條款為：1.野生動物保護工作的實施2.防止野生動物棲地、農林漁業及生態系的損害3.預防使用獵具時產生的危險4.致力實現野生動物保護、合理的狩獵、確保生物多樣性以及促進保護居住環境及農林漁業的良性發展。在這次的修正案中添加的新要素，就是「確保生物多樣性」。

然而，儘管經歷多次修法調整，各地仍頻傳野生動物造成農家損失的事件。在2007年時，制定「防止鳥獸損害特別措施法」的目的，是為了回應各地農民希望減少野生動物，以免造成損失的訴求。這個特別法設立的主要功能，就是為了結合農林水產省管轄的偏重「個體數管理」以及環境省著重的「棲地管理」，來降低野生動物造成的損害。就結果來說，這個特別法對於防止野生動物造成的損害相當有效，也間接促進了2014年修改鳥獸保護法。

以往的法律大多著重於保護野生動物，但隨著人口集中在都市，淺山地區因野生動物引起的損害狀況越來越嚴重，在1989年至2011年間共增加了9倍。因此2014年的修法特別強調「管理」的觀念。就法律上的定義來說，「保護」指的是增加野生動物的族群數及擴大棲地範圍；相反地，「管理」是適當的減少野生動物的族群數及減少棲地範圍。關於「管理」的具體對策，舉例來說，將以往依賴獵友會等團體，實施獵殺野生動物以降低族群數的工作，交給擁有一定技術的企業或法人。也就是交給具有專門知識的人來管理。這是因為野生動物的管理不僅僅是減少動物的數量即可，必須具備相關的專業知識，在判斷後實行。此外，新的修正案中也放寬野生動物的捕獲以及販賣。可看出新的法案更加著重在「管理」的部份。

但將「保護」和「管理」分開看待的方式，利用科學調查為基礎，計劃性的獵捕，真的能取得成效嗎？其中最重要的一個關鍵就是「人才的養成」。就整個生態系而言，沒有辦法單純只進行「保護」或「管理」，必須將這兩項結合起來思考後訂定策略。許多NGO團體在1999年修法時提出了「鳥獸保育管理計畫專門官」(暫定稱呼)的概念，其職責為利用科學方式調查有什麼樣的動物、適合怎麼樣的棲地、如何繁殖、需要什麼樣的食物等問題後，制定適合的規範。這個觀念在2014年修法時又再度被提出。目前各地方已逐漸導入這項制度，藉由培育人才，從根本上解決目前的問題。

參考資料：
1. http://www.huffingtonpost.jp/....../birds-and-beasts_b......
2. http://www.eic.or.jp/library/pickup/pu140710.html
3. http://www.niigata-nippo.co.jp/....../20140725125549.html
4. http://www.wwf.or.jp/activities/2014/04/1196111.html

圖片來源：https://www.google.co.jp/search?q=鳥獸保護&espv=2&biw=1024&bih=488&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=rvoeVK2eHtXi8AWNjoKoBA&ved=0CAcQ_AUoAg&dpr=2.5#facrc=_&imgdii=_&imgrc=8Sk94SOVpgtIVM%253A%3BYUPzjdmTb0clGM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.city.kitami.lg.jp%252Fdocs%252F2011%252Ffiles%252F250-113-02.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.city.kitami.lg.jp.t.fu.hp.transer.com%252Fdocs%252F2011%252F%3B291%3B264